Yapım İşlerinden Aşırı Düşük Tekliflerin 3. Kişilerden Alınan Fiyat Teklifleri ile Açıklanması

• Ağustos Eylül Ekim 2014 İhale Makale

Salim DEMİREL Sayıştay Başdenetçisi

1.         GENEL OLARAK

Teklifi aşırı düşük bulunan isteklilerin, tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili olarak 4734 sayılı Kamu İhale Kanunun 38 inci maddesi uyarınca yapacakları açıklamada, sorgulamaya konu iş kalemlerine/gruplarına ilişkin analizler ile bu analizlere dayanak teşkil eden bilgi ve belgeleri sunmaları gerekmektedir. Söz konusu bilgi ve belgelerin neler olduğu Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.13 üncü maddesinde sayılmış bulunmaktadır.

Söz konusu bilgi ve belgelerden biri de üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleridir. Bu yazıda, yapım işlerinde aşırı düşük tekliflerin açıklanmasında kullanılan yöntemlerden biri olan üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleri konusu ele alınacaktır.

2. 07.06.2014 TARİHLİ TEBLİĞ DEĞİŞİKLİĞİ İLE PROFORMA FATURA VE FİYAT TEKLİFİ AYRIMI KALDIRILMIŞTIR

07.06.2014 tarihli Kamu İhale Genel Tebliğinde değişiklik yapılmadan önce analizlere dayanak teşkil eden bilgi ve belgeler arasında proforma fatura ve fiyat teklifi ayrımı yapılmıştı. 

Bu kapsamda, “Mal” kalemleri için tedarikçi veya imalatçılardan alınan ve birim fiyatları gösteren proforma fatura sunularak açıklama yapılması gerekmekteydi. Nitekim (Ek-O.5) nolu tutanakta; “……… (İhaleyi yapan idarenin adı) ………..’nın ……………… tarihinde yaptığı .…(ihale kayıt numarası)…… İKN’lı ……(ihalenin adı) ….……… ihalesine teklif veren ………… (isteklinin adı ve soyadı/ticaret unvanı)……. nın teklifinin aşırı düşük teklif olarak tespit edilmesi nedeniyle, teklife konu mamul/malla ilgili ortalama maliyet/satış tutarı tespitine yönelik olarak proforma fatura veren mükellefin yasal defter ve belgelerine göre aşağıda belirtilen hususlar mükellef ile birlikte müştereken tespit edilmiştir” ibaresi yer almaktaydı.

İçerisinde “işçilik unsuru barındıran” iş kalemlerine/gruplarına ilişkin olarak ise piyasada o alanda faaliyet gösteren kişilerden alınan fiyat tekliflerinin sunulması gerekmekteydi. Bu husus (Ek-O.6) nolu tutanakta;”………(İhaleyi yapan idarenin adı)……….’nın ……………… tarihinde yaptığı …(ihale kayıt numarası)…… İKN’lı ……(ihalenin adı) ……… ihalesine teklif veren ………… (isteklinin adı ve soyadı/ticaret unvanı)……. nın teklifinin aşırı düşük teklif olarak tespit edilmesi nedeniyle, teklife konu hizmetle ilgili ortalama maliyet/satış tutarı tespitine yönelik olarak fiyat teklifi veren mükellefin yasal defter ve belgelerine göre aşağıda belirtilen hususlar mükellef ile birlikte müştereken tespit edilmiştir.” şeklinde ifade edilmişti.

Fiyat teklifi ile proforma fatura temelde aynıdır. Biri mala ilişkin diğeri hizmete ilişkin fiyat teklifidir. Yapılan değişiklikle bu ayrım ortadan kaldırılmış “üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleri” olarak birleştirilmiştir.

3. MALİYET TESPİT TUTANAĞI VEYA SATIŞ TUTARI TESPİT TUTANAĞININ DÜZENLENMESİ

Teklifi oluşturan maliyet bileşenlerine ilişkin üçüncü kişilerden fiyat teklifi alınması durumunda, öncelikli olarak fiyat teklifini veren kişiyle tam tasdik sözleşmesi yapan veya beyannamelerini imzalamaya yetkili olan meslek mensubu tarafından ilgisine göre teklife konu mal veya hizmet için maliyet tespit tutanağı (Ek-O.5) veya satış tutarı tespit tutanağı (Ek-O.6) düzenlenir.

Maliyet tespit tutanağı dayanak alınarak fiyat teklifi sunulabilmesi için, fiyat teklifinin mamul/mala ilişkin olması hâlinde mamul/malın birim fiyatının, tutanakta tespit edilen ağırlıklı ortalama birim maliyetin altında olmaması;  fiyat teklifinin hizmete ilişkin olması hâlinde ise bu hizmetin birim fiyatının, tutanakta tespit edilen toplam birim maliyetin altında olmaması, bu tespitin (Ek-O.5) formunda yapılması, fiyat teklifi üzerine meslek mensubu tarafından “Bu fiyat teklifindeki birim fiyatın, mükellefin yasal defter ve belgelerine göre tarafımca düzenlenerek onaylanan (…/…/…) tarih ve (…) sayılı maliyet tespit tutanağındaki ortalama/toplam birim maliyet tutarının altında olmadığını beyan ederim.” ibaresinin yazılarak imzalanması ve iletişim bilgileri de belirtilmek suretiyle meslek mensubu (serbest muhasebeci mali müşavir veya yeminli mali müşavir) tarafından kaşelenmesi/mühürlenmesi gerekmektedir.

Satış tutarı tespit tutanağı dayanak alınarak fiyat teklifi sunulabilmesi için teklif edilen birim fiyatın, ilgili tutanakta tespit edilen ağırlıklı ortalama birim satış tutarının %80’inin altında olmaması, bu tespitin (Ek-O.6) formunda yapılması, fiyat teklifi üzerine meslek mensubu tarafından “Bu fiyat teklifindeki birim fiyatın, mükellefin yasal defter ve belgelerine göre tarafımca düzenlenerek onaylanan (…/…/…) tarih ve (…) sayılı satış tutarı tespit tutanağındaki ağırlıklı ortalama birim satış tutarının %80’inin altında olmadığını beyan ederim.” ibaresinin yazılarak imzalanması ve iletişim bilgileri de belirtilmek suretiyle meslek mensubu (serbest muhasebeci mali müşavir veya yeminli mali müşavir) tarafından kaşelenmesi/mühürlenmesi gerekmektedir.

4. ÜÇÜNCÜ KİŞİLERDEN ALINAN FİYAT TEKLİFLERİ İLE AÇIKLAMA YAPILMASI KONUSUNA İLİŞKİN UYGULAMADA TEREDDÜT DOĞURAN HUSUSLAR

4.1. Maliyet tespit tutanağı ve satış tutarı tespit tutanağının muhafazası

Aşırı düşük teklif açıklamasında, fiyat teklifinin idareye sunulması yeterli olup, tutanakların idareye sunulmasına gerek yoktur. Bu kapsamda tutanaklar fiyat teklifinin dayanağı olarak düzenlenerek meslek mensubu tarafından muhafaza edilir, ancak fiyat teklifinin ekinde idareye verilmez. Bununla birlikte, idare veya Kamu İhale Kurumu tarafından gerekli görülmesi hâlinde bu tutanaklar meslek mensubundan istenebilir.

4.2. Tutanaklar gerekli görülmesi durumunda istekliden mi yoksa meslek mensubundan mı istenmelidir?

Fiyat teklifinin dayanağı olarak düzenlenen tutanaklar meslek mensubu tarafından muhafaza edileceğinden, gerekli olması durumunda idarece veya Kamu İhale Kurumu tarafından meslek mensubundan istenmelidir.

4.3. Meslek mensubu ifadesi kimleri içermektedir?

Meslek mensubu ifadesi YMM ve SMMM’leri içermektedir.

Örnek Karar: İstekli ile YMM arasında tam tasdik sözleşmesi bulunmamasının aşırı düşük teklif açıklamasını geçersiz kılmayacağı hakkında.

Ankara 1. İdare Mahkemesinin 30.05.2012 tarih ve E:2011/717 ve K:2012/1937 sayılı kararı.

Antalya Su Kanal İdaresi Yatırım ve İnşaat Dairesi Başkanlığı İhale ve Kesin Hesap Şube Müdürlüğü tarafından 19.10.2010 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Atıksu Sisteminin İşletilmesi İşi” ihalesine ilişkin olarak Remondis Su ve Atık Su Teknolojileri San. ve Tic. A.Ş.’nin 02.02.2011 tarih ve 6579 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 02.02.2011 tarihli itirazen şikâyet  başvurusu hakkında Kamu İhale Kurulunca 21.02.2011 tarih ve 2011/UH.III-758 sayılı karar ile; “4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine” karar verilmiştir.

Remondis Su ve Atık Su Teknolojileri San. ve Tic. A.Ş. tarafından, anılan Kurul Kararının iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılan davada Ankara 1. İdare Mahkemesi tarafından verilen 30.05.2012 tarih ve E:2011/717 ve K:2012/1937 sayılı karar ile; “…vergisel açıdan beyannamelerin kontrolünü sağlama ve vergi ile ilgili belgelerin doğruluğunun meslek mensubu tarafından teyidi amacını güden tam tasdik sözleşmelerinin, esasen vergi iş ve işlemlerine ilişkin mevzuatla bir işlem olduğu, ilgili mevzuatta da mükelleflerin diledikleri takdirde süresinden sonra da tam tasdik sözleşmesi düzenlemek suretiyle tam tasdik hizmetinden yararlanmalarının mümkün olduğu, buna göre davacı şirket tarafından ihaleyi yapan idareye sunulan ve Anteko Taş. Tic. Ltd. Şti.’den alınan 26.10.2010 tarihli proforma faturanın içeriğine ilişkin olarak taraflar arasında herhangi bir çekişmenin bulunmadığı, kaldı ki Boğaziçi Yeminli Mali Müşavirlik ve Denetim Ltd. Şti. ile Anteko Taş. Tic. Ltd. Şti.’nin idareye gönderdiği 17.01.2011 tarihli yazıları ile de, Anteko Taş. Tic. Ltd. Şti. firmasıyla 2010 takvim yılına ilişkin olarak tam tasdik sözleşmesi imzalanmış olduğunun belirtilmiş olması karşısında, salt tam tasdik sözleşmesinin proforma tarihinden sonra düzenlenmiş olmasının davacı şirketin teklifini hukuken sakatlamasına olanak bulunmadığından, Boğaziçi Yeminli Mali Müşavirlik ve Denetim Ltd. Şti. ile Anteko Taş. Tic. Ltd. Şti. ile arasında tam tasdik sözleşmesi bulunmadığından bahisle davacı şirketin teklifinin değerlendirme dışı bırakılması gerektiğinden yola çıkılarak ihalenin iptal edilmesi üzerine davacı şirketin yaptığı itirazen şikâyet başvurusunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.” gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

4.4. Tutanakta yer verilen ibarenin bilgi eksikliği kapsamında tamamlatılması mümkün müdür?

Fiyat teklifinde yukarda yer verilen ibarelerin yer almaması bir bilgi eksikliği olarak kabul edilmediğinden, tamamlatılması mümkün değildir ve teklifin reddedilmesi gerekir.

4.5. Fiyat teklifinin teklife konu alanda faaliyet gösterenlerden alınması gerekli midir?

Üçüncü kişilerden alınan fiyat tekliflerinin teklife konu alanda faaliyet gösterenlerden alınması gerekmektedir. Bu kapsamda söz konusu belgeleri verenlerin fiyat teklifine konu alanda faaliyet gösterip göstermediği komisyon tarafından araştırılabilir. Buna göre fiyat teklifi ekinde bu belgelerin alındığı kişilerin söz konusu alanlarda faaliyet gösterdiğine ilişkin belge sunulmasının istenmesi kanımızca uygun olmaz. İhale komisyonu isterse söz konusu hususların tevsikini ayrıca isteyebilecektir.

4.6. Fiyat teklifinin alınma zamanı

Fiyat tekliflerinin ihale tarihinden önce düzenlenmiş olması zorunlu olmayıp, söz konusu belgeler ihale tarihinden önce düzenlenebileceği gibi, ihale tarihinden sonra da düzenlenebilir.

Teklif geçerlilik süresi ile aşırı düşük teklif sorgulamasında teklifi açıklayıcı belge olarak sunulan fiyat teklifindeki geçerlilik süresinin aynı olması gerektiğine dair genel bir kural da yoktur. Fiyat teklifinin geçerlilik süresinin teklif geçerlilik süresinden kısa olması açıklamanın kabulüne engel değildir kanaatindeyiz.

4.7. Maliyet/satış tutarı tespit tutanakların serbest muhasebeci tarafından düzenlenmesi mümkün müdür?

Tutanakların 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu’na göre çalışan meslek mensupları tarafından düzenlenebileceğinden, söz konusu tutanakların serbest muhasebeci tarafından düzenlenmeyeceğine kurulca karar verilmekte idi.

Kurul’un 18.01.2010 tarih ve 2011/UH.II-210 sayılı Kararında da,

“…Öte yandan, 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanununda yer alan hükümlerden, kamu ihale mevzuatı gereği, aşırı düşük teklif açıklamalarında isteklilerce sunulan proforma faturaların üzerine ilgili meslek mensuplarınca yazılması/imzalanması/kaşelenmesi, istenilen belgelerin belli bir tahlilini ve incelenmesini gerekli kılan beyanların serbest muhasebeci tarafından yapılabilmesinin mümkün olmadığı, başka bir ifadeyle bu yetkinin sadece SMMM veya YMM sıfatını taşıyan meslek mensupları tarafından kullanılabileceği anlaşılmaktadır. Bu itibarla, açıklama kapsamında sunulan, serbest muhasebeci tarafından tanzim edilen Ek-O7 Maliyet/Satış Tutarı Tespit Tutanağının da mükellefin defterlerinde belli bir inceleme neticesinde düzenlenebileceği kabul edildiğinden, bu tutanağın serbest muhasebeci tarafından düzenlenemeyeceği, dolayısıyla serbest muhasebeci tarafından düzenlenen tutanağın geçerli bir belge olmadığı sonucuna varılmıştır.”

denilmektedir.

Kurum’un 01.03.2011 tarih ve 5689 sayılı yazısı ile Gelir İdaresi Başkanlığı’ndan, KİGT’nin 45’inci ve 79’uncu maddelerinde, aşırı düşük teklif değerlendirmelerinde mükellefle tam tasdik sözleşmesi yapan veya beyannamelerini imzalamaya yetkili olan meslek mensubu tarafından imzalanarak kaşeleneceği belirtilen belgelerin (maliyet/satış tutarı tespit tutanakları ve stok tespit tutanağı ile proforma faturanın) serbest muhasebeciler tarafından düzenlenip kaşelenmesinin mümkün olup olmadığı hususunda görüş talep edilmiş olup, anılan idarenin 17.05.2011 tarihli cevabi yazısında, “…Buna göre değişiklikleri işlenmiş haliyle 09.02.2011 tarih ve 27841 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmış olan Kamu İhale Genel Tebliği’nde “beyannameleri imzalamaya yetkili olan meslek mensubu” ibaresinin serbest muhasebeci unvanlı meslek mensuplarını da kapsayacağı tabidir.” şeklinde görüş bildirilmiştir.

Buna karşılık, Kamu İhale Genel Tebliği’nde meslek mensubu olarak sadece YMM ve SMMM’lere ilişkin düzenleme yapıldığından serbest muhasebeci onaylı tutanakların geçerliliği bulunmamaktadır.