İsteklinin Teklif Cetvelinde Personel Gideri Olarak Öngördüğü Bedelin İdari Şartname’de Belirtilen Asgari Ücret Tutarının Üzerinde, İlgili Esas Ve Usullerdeki Azami Sınırlamanın Altında Olmasına Karşın Değerlendirme Dışı Bırakılması

İsteklinin Teklif Cetvelinde Personel Gideri Olarak Öngördüğü Bedelin İdari Şartname’de Belirtilen Asgari Ücret Tutarının Üzerinde, İlgili Esas Ve Usullerdeki Azami Sınırlamanın Altında Olmasına Karşın Değerlendirme Dışı Bırakılması

Karar No              : 2020/UH.I-1153

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2020/227725 İhale Kayıt Numaralı “18 Ay 10 Adet Sürücülü Hizmet Aracı Kiralama” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı tarafından 02.06.2020 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “18 Ay 10 Adet Sürücülü Hizmet Aracı Kiralama” ihalesine ilişkin olarak Kartem Sosyal Hizm. İnş. Oto Kir. Tur. Tem. San. Tic. Ltd. Şti. nin 12.06.2020 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 17.06.2020 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 19.06.2020 tarih ve 26919 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 18.06.2020 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2020/986 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, İdari Şartname’de ihale konusu işte çalışacak şoförlere, brüt asgari ücretin %40 fazlası üzerinden ücret ödeneceğinin belirtildiği, kendileri tarafından sunulan teklif cetvelinde, şoförler için teklif edilen bedelin bu tutarın üzerinde olduğu bu sebeple de teklifteki personel giderinin teklif bedeline oranının %70’i aştığı ve ihalenin niteliğinin değişmesine neden olduğu gerekçeleriyle tekliflerinin değerlendirme dışı bırakıldığı ancak teklif cetvelinde şoförler için teklif edilen birim fiyatın birim maliyet ve öngörülen kar tutarının toplamından oluştuğu, ihalenin konusunun personel çalıştırılmasına dayalı olup olmamasının idarenin yaklaşık maliyet hesaplaması ile ilgili olduğu, isteklilerin teklif bedelinin içerisinde işçilik ücretinin toplam teklif bedeline oranının konudan bağımsız olduğu, idarenin işleminin ilgili mevzuat hükümlerinde ve ihale dokümanı düzenlemelerinde dayanağının olmadığı, bu işlem sebebiyle kamu zararı oluştuğu iddiasına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddiasının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62 nci maddesinde “Bu Kanun kapsamındaki idarelerce mal veya hizmet alımları ile yapım işleri için ihaleye çıkılmadan önce aşağıda belirtilen hususlara uyulması zorunludur:

…

e) 1 ) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri (MİT Müsteşarlığı hariç) ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (I) sayılı listede yer alan idarelerin merkez ve taşra teşkilatları, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketler; merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumu, fon, kefalet sandığı, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, gençlik hizmetleri ve spor il müdürlüğü, mahalli idare ve şirket bütçelerinden veya döner sermaye bütçelerinden, anılan liste kapsamındaki diğer idareler için ise kendi bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamaz ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümleri uygulanmaz.

 2) Bu bendin uygulanmasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konuşu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade eder. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir. Hizmet alım sözleşmesi kapsamında niteliği birbirinden farklı hizmet türlerinin bulunması halinde personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama yönünden yapılacak değerlendirme her hizmet türü için ayrı ayrı yapılır. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmez.

3) Kurum, hizmet alımının personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı ya da niteliği itibarıyla bu sonucu doğurup doğurmadığı hususunda (2) numaralı alt bentte sayılan kriterleri ayrı ayrı ya da birlikte dikkate almak suretiyle usul ve esaslar belirlemeye yetkilidir.” hükmü, 

Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in “Genel esaslar” başlıklı 6’ncı maddesinde “(2) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile bu idarelere bağlı döner sermayelerin (Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile TBMM Genel Sekreterliği hariç) hizmetleri için ihtiyaç duyulan binek, station-wagon, arazi binek, kaptı kaçtı, panel ve pick-up tipi taşıtların hizmet alımı yöntemiyle ediniminde;

a) Şoför giderleri hariç yapılan taşıt kiralamalarında aylık kiralama bedeli (katma değer vergisi hariç, her türlü bakım-onarım, sigorta ve benzeri giderler dahil), taşıtın Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği tarafından yayımlanan ve harcama talimatının verildiği yılın ocak ayı itibarıyla uygulanacak Motorlu Kara Taşıtları Kasko Değer Listesinde yer alan kasko sigortası değerinin %2’sini aşmayacaktır.

b) Şoför giderleri dahil yapılan taşıt kiralamalarında aylık kiralama bedeli, (a) bendine göre tespit edilecek tutara yürürlükteki brüt asgari ücretin yüzde elli artırımlı tutarının ilave edilmesi suretiyle hesaplanacak tutarı aşamayacaktır.” açıklaması,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9 uncu maddesinde “(1) Birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde;

a) Her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurlar gösterilir.

b) Birim fiyata dahil olan maliyetler, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenlenir ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderler öngörülmez.

…

(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 7 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur.” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “78.1. Bu Tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemeler, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine uygulanır.

78.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.” açıklaması,

İdari Şartname’nin “Teklif fiyata dahil giderler” başlıklı 25’inci maddesinde “25.1. Taahhüdün yerine getirilmesine ilişkin tesis edilmiş ve edilecek her çeşit sigorta, vergi, resim, vize, harç giderleri ile bu işle ilgili olarak firma tarafından diğer merciler nezdinde yapılacak teşebbüs ve işlemler sırasında tahakkuk edecek her türlü ücret teklif edilecek fiyata dahildir.

25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.

25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1. Yüklenici tarafından çalıştırılacak toplam 10 ( on ) Personele verilecek ücret Brüt Asgari Ücretin %40 fazlası aylık ücret verilecektir. Kiralama hizmetinde çalıştırılacak sürücü ve araçlar ile Araçların Kasko ve Zorunlu Mali Sorumluluk sigortası, Motorlu Taşıtlar Vergisi, fenni muayene, eksoz emisyon ölçüm giderleri, kamu kurum ve kuruluşlarca araç kiralama işi ile ilgili gerek yüklenicinin kendisi gerekse çalıştıracağı araçlarla ilgili istenen belge araç kartı ve sözleşme süresince araçlar için ödenmesi gereken vergi harç, fon vb. gibi giderler, araçların tüm tamir, bakım-onarım, hasar, lastik ve akü giderleri ile isteklinin İdarenin hizmetine vereceği sürücülerin kusurlarından kaynaklanan trafik cezaları ile araçlara ait tüm gider ve masraflar (İdarenin kendi sürücüleri ve personelinden kaynaklanan trafik cezaları ile otoyol, köprü geçişi ve araçların akaryakıt giderleri hariç) teklif fiyata dahil edilecektir.

25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.

25.5. Kısa vadeli sigorta prim oranları belirtilecektir.

İhale konusu iş için iş kazaları ve meslek hastalıkları risk prim oranı %2 dir.” düzenlemesi,

Birim Fiyat Teklif Cetveli’ne ilişkin standart formda “İhale kayıt numarası: 2020/227725

…

İncelemeye konu ihalenin konusunun 18 ay süreyle 10 adet sürücülü hizmet aracı kiralama işi olduğu, iş kapsamında 6 adet sedan tipi binek araç ile 4 adet arazi taşıtının sürücüleri ile birlikte kiralanacağı, sürücülere brüt asgari ücretin %40 fazlası üzerinden aylık ücret ödeneceği görülmüştür.

Açık ihale usulüne göre e-ihale yöntemi ile yapılan ihalenin 11.05.2020 tarihinde gerçekleştirildiği, ihalede 20 adet ihale dokümanı indirildiği, 10 isteklinin ihale tarih ve saatine kadar teklifini idareye sunduğu, ihalede en düşük teklifin başvuru sahibi tarafından sunulduğu ancak isteklinin teklif cetvelinde sürücüler için öngörülen ücretin, İdari Şartname’de belirtilen bedelin üzerinde olduğu gerekçesiyle teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı, 11.06.2020 tarihli ihale komisyon kararı ile ihalenin Örnek Tur Turizm San. ve Tic. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı tespit edilmiştir.

İlgili Kanun hükmünde, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade ettiği belirtilmiştir.

Yukarıda belirtilen hükme göre, ihaleye konu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında olup olmadığı, diğer şartların yanında, yaklaşık maliyetin içerisindeki işçilik giderinin oranına bağlı olduğu, bu belirleme yapılırken ihaleye teklif sunan isteklilerin toplam teklif tutarı içerisindeki işçilik giderinin oranının dikkate alınmadığı anlaşılmıştır.

İncelemeye konu ihalede yaklaşık maliyet hesaplaması esnasında 10 şoföre ilişkin personel giderinin 944.843,40 TL ve toplam maliyet tutarının 1.728.064,20 TL olduğu, personel giderinin toplam yaklaşık maliyet tutarına oranının % 54,68 olduğu, bu durumda, ilgili diğer şartların da sağlanması ile birlikte ihalenin konusunun personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında olmadığı anlaşılmıştır.

Başvuru sahibinin 12.06.2020 tarihli idareye şikayet başvurusunda, ihale konusu işte çalışacak personel için teklif edilen bedelin, asgari işçilik maliyetinin üzerine ilgili Yönetmelik hükmünde belirtilen azami kar oranının altında bir yüklenici karı eklenerek belirlendiği, teklif bedelinin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olduğu ifade edilmiştir.

İdarenin şikayet başvurusuna vermiş olduğu cevabi yazıda ise, yaklaşık maliyet hesaplaması esnasında 10 şoföre ilişkin personel giderinin İdari Şartname’ye uygun olarak, asgari ücretin % 40 fazlası üzerinden hesaplandığı, yapılan hesaplamalar neticesinde ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında olmadığının anlaşıldığı ancak İdari Şartname’de ihale konusu işte çalışacak şoförlere, brüt asgari ücretin %40 fazlası üzerinden ücret ödeneceğinin belirtilmesine rağmen başvuru sahibi tarafından sunulan teklif cetvelinde, şoförler için teklif edilen bedelin bu tutarın üzerinde olduğu bu sebeple de teklifteki personel giderinin teklif bedeline oranının %70’i aştığı ve ihalenin niteliğinin değişmesine neden olduğu gerekçeleriyle iddiaların yerinde görülmediği tespit edilmiştir.

İdari Şartname’de ihale konusu işte sürücü olarak çalışacak personele brüt asgari ücretin %40 fazlası aylık ücret verileceğinin belirtildiği, bu durumda işçilik hesaplama modülüne göre her bir personel için aylık 5.249,13 TL bedel ödeneceği, toplam işçilik bedelinin ise 944.843,40 TL olduğu anlaşılmıştır. Bu tutarın, isteklilerin teklif cetvellerinde sürücü giderleri için teklif edilebilecek alt sınırı oluşturduğu görülmüştür.

Öte yandan, Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in 6’ncı maddesinde, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile TBMM Genel Sekreterliği hariç olmak üzere, bu idarelere bağlı döner sermayelerin, şoför giderleri dahil olarak yapılan taşıt kiralamalarında aylık kiralama bedelinin, ilgili kasko sigortası değerinin %2’sine yürürlükteki brüt asgari ücretin yüzde elli artırımlı tutarının ilave edilmesi suretiyle hesaplanacak tutarı aşamayacağı ifade edilmiştir.

Şoförlü araç kiralamalarına ilişkin olarak, aylık kiralama bedeline ilişkin yukarıdaki kısıtlama, ihaleye katılan isteklilerin ilgili kalemlerde teklif edilebilecek azami teklif tutarını oluşturmaktadır. İlgili kısıtlamaya ilişkin olarak, işçilik hesaplama modülüne göre, her bir personel için brüt asgari ücretin %50 fazlası üzerinden aylık ücret hesaplandığında, kişi başı aylık bedelin 5.624,08 TL ve toplam işçilik bedelinin ise 1.012.334,40 TL olduğu anlaşılmıştır.

Başvuru sahibi isteklinin teklif cetveli, ilgili kısıtlar doğrultusunda incelendiğinde, 18 ay süreyle çalışacak 10 sürücü için toplam 1.008.000,00 TL personel gideri ve toplam teklif tutarı olarak 1.314.648,00 TL bedel teklif edildiği, personel gideri olarak öngörülen tutarın İdari Şartname’de yapılan düzenlemenin üstünde ve ilgili Esas ve Usullerdeki azami sınırın altında olduğu, teklif cetvelinde binek araçlar için aylık 1.646,00 TL ve arazi taşıtları için 1.790,00 TL bedel teklif edildiği, belirtilen tutarların idarenin kasko değer hesaplamalarının altında olduğu görülmüştür. 

 İlgili mevzuat hükümleri incelendiğinde, ihaleye katılan isteklilerin teklif cetvelindeki birim fiyat tekliflerini hazırlarken, ihale konusu işe ilişkin maliyet beklentilerinin üzerine uygun gördükleri oranda yüklenici karı ekleyebilecekleri, hizmet alımı suretiyle edinilen taşıtlara özgü olarak ilgili Esas ve Usullerde yer verilen sınırlamaların ise başvuru sahibi istekli tarafından sunulan teklif cetvelinde karşılandığı, ihale dokümanı düzenlemelerinde de bu hususta farklı bir kısıtlayıcı düzenleme yapılmadığı tespit edilmiştir.

Diğer yandan ihalenin niteliğine ilişkin, Kanuni hükmün idarenin yaklaşık maliyet hesaplamasına ilişkin olduğu, ihale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığının belirlenmesinde ihalede sunulan tekliflerin dikkate alınmadığı görülmüştür.

Yapılan inceleme ve değerlendirmeler neticesinde; başvuru sahibi isteklinin teklif cetvelinde personel gideri olarak öngördüğü bedelin İdari Şartname’de belirtilen asgari ücret tutarının üzerinde, ilgili Esas ve Usullerdeki azami sınırlamanın altında olduğu, yine başvuru sahibi isteklinin teklif cetvelinde öngördüğü personel giderinin toplam teklif tutarına oranının ihale niteliğine yönelik bir etkisinin olmadığı, belirtilen sebeplerle de başvuru sahibi isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılmasının yerinde olmadığı anlaşıldığından başvuru sahibinin itirazen şikayet başvurusunun uygun olduğu sonucuna ulaşılmıştır.  

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, Kartem Sosyal Hizm. İnş. Oto Kir. Tur. Tem. San. Tic. Ltd. Şti.nin teklifinin değerlendirmeye alınması ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi.