Belediyelerde Personel Giderlerinin Sınırları

• Ağustos Eylül Ekim 2014 Hamdi GÜLSEN İhale Makale

Hamdi GÜLŞEN E. Muhasebat Başkontrolörü

Belediyeler genel olarak kamu hizmetlerini kendi personelleri aracılığıyla yerine getirmektedir. Bu kapsamda belediyelerin bu personellerine ödediği ücret, maaş, zaman vb. adlarda personel giderleri bulunmakta ve bu gider kalemleri de her geçen gün artmaktadır.  Belediye yönetimi de gelişigüzel bir şekilde personel istihdamı yapmamaları için çeşitli kanunlarda özelliklede 5393 sayılı Belediye Kanununda sınırlamalar ve kurallar getirilmektedir.

5393 Sayılı Belediye Kanununun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49. Maddesinin sekizinci fıkrasında temel kural belirlenmiştir.

Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000’in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz. Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanunî faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilir. Personelin her türlü alacakları zamanında ve öncelikle ödenir.

            Temel kural ilk başta net gibi görülmekle birlikte uygulamada bazı sorunlar ve sorularla çok sık karşılaşılmaktadır. Bu nedenle bu çalışmamızda bu soruların cevaplarını soru cevap şeklinde vermeye çalışacağız.

            Soru 1:  Toplam Personel Gideri ne demektir?

Personel gideri kavramı; “2014 yılı Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehber” in “IV. GİDERİN EKONOMİK KODLARININ AÇIKLAMALARI” başlıklı beşinci bölümünde tanımlanmış ve burada kaydedilen tüm bütçe giderlerini ifade etmektedir. Bu kapsamda kamu personeli ile kamu personeli olmasa bile bunlar gibi çalıştırılan veya hizmetinden faydalanılan kişilere veya diğerlerine bordroya dayalı olarak nakden yapılan ödemeleri kapsayacaktır.

Ayni nitelikteki ödemeler “Mal ve Hizmet Alım Giderleri” ne, Devletin işveren sıfatıyla sosyal güvenlik kurumlarına ödediği primler ise “Sosyal Güvenlik Kurumuna Devlet Primi Giderleri” bölümüne dahil edilecektir.

Personel giderlerinin ikinci düzeyinde çeşitli personel kanunlarına göre çalıştırılanların istihdam çeşitleri ile çalıştırılma veya hizmetinden yararlanma yöntemleri esas alınarak; memurlar, sözleşmeli personel, işçiler, geçici personel ve diğer personel olarak beş grupta sınıflandırılmıştır. Üçüncü düzey, ödeme türlerine göre sınıflandırılmıştır.

Sorunun cevabı analitik bütçe sınıflandırılmasında ve muhasebe sisteminde yatmaktadır. Cevap; Belediyelerde muhasebe kayıtlarında yer alan “830 Bütçe Giderleri Hesabının 01 Personel Giderleri” ayrıntısı bize toplam personel giderleri kavramını vermektedir.

Şimdi yıllar itibariyle personel giderlerinin mahalli idarelerdeki artışını resmi rakamlara bakarak görebilir ve personel giderlerine neden sınırlama getirildiğini anlayabiliriz.

            Soru 2:  Sosyal güvenlik giderleri toplam personel giderlerine dahil edilecek midir?

Personel gideri kavramını yukarıda belirledik ve “2014 yılı Analitik Bütçe Sınıflandırmasına İlişkin Rehber” de “01 Personel giderleri” kavramına yer verilmiştir. Aynı rehberde 02 Kalemi ise “Sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri” başlığı altında yer almaktadır. Bu ayrı bir kalem olduğu için, bu kalem toplam personel giderleri kaleminde yer almayacaktır.

            Soru 3:  Hizmet alımları yoluyla alınan personele ödenen giderler toplam personel giderlerine dahil edilecek midir?

Hizmet alımları yoluyla alınan personele ödenen giderler bütçenin, “03 Mal ve Hizmet Alımları” kaleminden yapıldığı için bu gider türü toplam personel giderleri kaleminde yer almayacaktır.

            Soru 4:  Gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri kavramı ne demektir?

Bu soruda en çok karıştırılan nokta kesin hesap rakamlarını mı baz alacağız sorusuyla eşdeğerdir. Kanunun bu maddesinde “Kesin Hesap” kavramı yer almamıştır. Biz 2014 yılında olduğumuza göre gerçekleşen en son yıl bütçe geliri 31.12.2013 tarihi itibariyle muhasebe sistemimizde yer alan “800 Bütçe Gelirleri Hesabı” alacak bakiyesi (diğer bir ifadeyle mevzuatı gereğince bütçe geliri olarak nakden veya mahsuben yapılan tüm tahsilatlar) ile özdeştir.  Aslında bu rakam kesin hesapta yer alan rakamla aynı olmak zorundadır. Ancak kesin hesap sonradan çıktığı için, 1 Ocak tarihi itibariyle gerçekleşen en son yıl bütçe geliri rakamı aslında nettir ve bir yıl boyunca bu rakam geçerlidir.

            Soru 5:  Yeniden değerleme oranlarını nereden bulabilirim?

213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesinin (B) fıkrasında “Yeniden değerleme oranı, yeniden değerleme yapılacak yılın Ekim ayında (Ekim ayı dâhil) bir önceki yılın aynı dönemine göre, Türkiye İstatistik Kurumunun Üretici Fiyatları Genel Endeksinde meydana gelen ortalama fiyat artış oranıdır. Bu oran Maliye Bakanlığınca Resmî Gazete ile ilan edilir.” hükmü yer almaktadır.

Bu hüküm uyarınca yeniden değerleme oranı 19 Kasım 2013 tarih ve 28826 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak,  2013 yılı için % 3,93 (üç virgül doksan üç) olarak tespit edilmiştir. Her yıl bu oran resmi gazetede yayımlanmaktadır.

            Soru 6:  Nüfus sınırlamasında net rakamlar nelerdir?

Kanunun ilgili maddesindeki ibare “Nüfusu 10.000’in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır.” Şeklinde düzenlenmiştir. 10.000’in altında dediği için kuralımız;

Nüfusu 1 ile 9.999 arasındaki belediyelerde bu oran  %40,

Nüfusu 10.000 ve üstü belediyelerde bu oran  %30 olarak uygulanacaktır.

            Soru 7:  Oran aşıldığı zaman bunun yaptırımı nelerdir?

Kanunun ilgili maddesindeki ibare “Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanuni faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilir.” şeklinde hüküm altına alınmıştır.

Oranın aşılmasının elbette hem mali hem idari hem de cezai yaptırımları bulunmaktadır. Ancak bunlar olaylara göre değişmektedir. Hiçbir zorunlu koşul yokken durduk yere personel giderlerin aşılması durumunda bu yaptırımlar söz konusu olabilir. Ancak bazı durumlarda sınırda iken çeşitli yasal düzenlemeler ile bu sınırlar aşılabilir. Örneğin personel giderlerimizin toplam sınırı %29 iken kanuni olarak alınması şart koşulmuş yeni bir personel istihdamında kamu zararından bahsetmenin söz konusu olmayacağını düşünmekteyiz.

Burada dikkat edilmesi gereken husus kamu zararıdır. Kamu zararı olduğu yönünde tespitlerin varlığı (örneğin Sayıştay denetimi sonucunda ortaya çıkan bulgular ile) kamu zararı olduğuna kanaat getirilirse (5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 71 Maddeye göre) bu takdirde zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanuni faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilecektir. Olayın mali boyutu bu şekilde gerçekleşmektedir.

Olayımızın cezai boyutu ise 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 257 Maddesine göre görevi kötüye kullanma suçunun ilk paragrafı ile karşı karşıya kalınabileceğini düşünmekteyiz. İlgili maddenin ilk paragrafında “Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerine aykırı hareket etmek suretiyle, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, altı aydan iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.” hükmü yer almaktadır. Bu veya diğer hükümler yargılama aşamasında ortaya çıkabilecek durumlardır.

            Soru 8:  Yeni personel aldığımızda oran %29 iken 2 ay sonra oranımız %34’e çıkarak oranımızı aşmış durumdayız. Bunun yaptırımı var mıdır?

Yeni personel istihdamında oran aşılmıyorsa sonraki aylarda oluşan personel giderlerinin kümülatif artışı sonucu bu oranın aşılmasında hiçbir mali veya cezai yaptırım olmayacaktır. Önemli olan yeni personel alımındaki oranın aşılıp aşılmamasıdır.

Hesaplanma zamanı; personel giderlerinde olan olağandışı bir artış (örneğin personel giderlerine bütçe tahminleri üzerinde yapılan zam), yeni personel alımı, personel ayrılmaları vb. durumlarda olmasında fayda vardır. Hesaplanan her oran hesaplanan zamana göre değişiklik gösterecektir. Örneğin Nisan ayındaki oran ile Ekim ayındaki (personel gideri artışı olduğu için) oran ile aynı olmayacaktır. Bu nedenle yeni personel alımında bu oran hesaplanması gerekmektedir. Oranı bilmek özellikle yeni personel alımında son derece önemlidir.

            Soru 9:  Oran aşıldığı zaman yeni personel istihdamının yolu yok mudur?

5393 sayılı Belediye kanunun Geçici Madde 1’de “Bu Kanunun yayımı tarihinde personel giderlerine ilişkin olarak 49’uncu maddede belirtilen oranları aşmış olan belediyelerde bu oranların altına inilinceye kadar, boş kadro ve pozisyon bulunması ve bütçe imkânlarının yeterli olması kaydıyla, 1.1.2005 tarihinde mevcut memur ve sözleşmeli personel sayısının %10’unu geçmemek üzere İçişleri Bakanlığı’nca zorunlu hallere münhasır olacak şekilde verilecek izin dışında ilave personel istihdam edilemez. Geçici iş pozisyonları için önceki yıldan fazla olacak şekilde vize yapılamaz.” şeklinde hüküm altına alınmıştır.

Bu durumda zorunlu hallerde İçişleri Bakanlığı’ndan izin alınabilecektir. Ancak bu iznin de bir sınırı vardır. Madde metninde de anlaşılacağı gibi 1.1.2005 tarihinde mevcut memur ve sözleşmeli personel sayının %10 kadarıdır.  Örneğin 1.1.2005 tarihindeki mevcut memur ve sözleşmeli personel sayımız 40 ise bu takdirde zorunlu hallerde İçişleri Bakanlığı’ndan en fazla dört (4) personel için izin alabiliriz. Diğer bir ifadeyle beşinci personeli alma şansımız yoktur.

Örnek 1:

Nüfusu 22.740 olan (A) Belediyesinin; 2013 yılı aralık ayı mizanına göre 800 Bütçe Gelirleri Hesabı alacak bakiyesi 10.000.000.-TL’dir. 2014 yılı Eylül ayı mizanına göre 830 Bütçe Giderleri Hesabının 01 Personel Giderleri yardımcı hesabı borç bakiyesi ise 2.800.000.-TL’dir. Buna göre boş kadromuz olduğu halde personel istihdamında bir sıkıntı yaşanır mı?

Nüfus kriterine göre 10.000 den fazla olduğu için oranımız %30’dur. Bu kapsamda;

Oran %26,94 olduğu için yaklaşık %3 lük bir personel giderini geçmemek üzere yeni personel istihdamı yapılmasında kanunen bir sakınca yoktur.

Örnek 2:

Nüfusu 45.000 olan (B) Belediyesinin; 2013 yılı aralık ayı mizanına göre 800 Bütçe Gelirleri Hesabı alacak bakiyesi 20.000.000.-TL’dir. 2014 yılı Eylül ayı mizanına göre 830 Bütçe Giderleri Hesabının 01 Personel Giderleri yardımcı hesabı borç bakiyesi ise 7.000.000.-TL’dir. Buna göre boş kadromuz olduğu halde personel istihdamında bir sıkıntı yaşanır mı?

Nüfus kriterine göre 10.000 den fazla olduğu için oranımız %30’dur. Bu kapsamda;

Oran % 33,68 olduğu için yeni bir personel istihdamı olamaz. Ancak geçici birinci maddeye göre İçişleri Bakanlığı’ndan zorunlu haller sebep gösterilerek izin alınması ile yeni personel alımına gidilebilir. Bunun içinde oluşan sınır 1.1.2005 tarihindeki (B) Belediyesinin mevcut memur ve sözleşmeli personel sayısının %10’dur.

Örneğin 1.1.2005 tarihindeki memur sayısı 30, sözleşmeli personel sayısı ise 2 ise toplam sayı 32 etmektedir. Toplam sayının %10 ise 3,2 etmektedir. 3,2 sayısını da tama tamamlayarak dört (4) kişiden fazla olmamak üzere (en fazla 4 kişiye kadar) ek personel istihdamı gerçekleştirebilecektir.