Sosyal Güvenlik Sisteminde Belediye Başkanları
Mayıs 28, 2019
Hizmet Alımlarında İşçilere Karşı Ayrımcılık Uygulamaları
Mayıs 28, 2019
- Haziran – Temmuz 2014 Salim DEMİREL İhale Makale
Salim DEMİREL Sayıştay Başdenetçisi
1. GİRİŞ
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun aşırı düşük teklif sorgulaması kurgusunun yeniden dizaynı ve devamında ikincil mevzuatlarda yapılan değişiklikler neticesinde, hizmet alım ihalelerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılıp yapılmaması ve ayni giderlerin mahiyeti daha da önemli bir konuma gelmiştir. Ayni giderlerin teklif mektubu eki cetvelde nasıl gösterileceği ve isteklilerin tekliflerinin değerlendirilmesinde nasıl dikkate alınacağı net olarak ortaya konulmamıştır.
2. SON DÜZENLEMELERDE AYNİ GİDERLERİN NASIL DÜZENLENECEĞİ ve DEĞERLENDİRMELERE ETKİSİ
Kamu İhale Genel Tebliği’nin (Tebliğ) 78.22. maddesine göre; “Ayrıca, ayni teklif verileceği belirtilen yemek ve yol giderlerinin de ayrı iş kalemleri şeklinde düzenlenmesi esastır.”
Bu madde düzenlemesine göre ayni olarak teklif alınacak yemek ve yol giderleri için ayrı iş kalemi açılması gerekmektedir. Ancak, bu düzenleme esastır şeklinde yapılmış olup, aksi uygulamaların da kabul edilebileceği neticesini vermektedir. Ayrı satır olarak düzenlenmeyen hallerde uygulamanın daha da karışık olabileceği dikkate alınmak şartıyla, bu düzenlemeden hareketle bazı tespitlerin yapılmasında fayda bulunmaktadır:
§ Ayni olarak düzenlenen yemek ve yol giderlerinin ayrı iş kalemi olarak gösterilmesi aşırı düşük teklif sorgulaması yapılıp yapılmamasıyla doğrudan ilgilidir.
§ Aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmayan ihalelerde, asgari işçilik maliyetini karşılayan firmalara ihaleler verilecek olmakla beraber, ayrı satır olarak gösterilen yemek ve yol için de muhakkak surette bir bedel öngörülmesi gerekmektedir.
§ Ayni yemek ve yolun ayrı satır olarak gösterilmediği ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihaleler neticelendirilecekse, firmaların işçilik kalemlerine ayni unsurları karşılayacak teklif girmeleri ve asgari işçiliğin üzerinde teklif vermeleri zorunludur.
§ Ayni yemek ve yolun ayrı satır olarak gösterilmediği ihalelerde, asgari işçilik üzerinden teklif veren firmalar ihale dışı bırakılmalıdır.
§ Aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmayan hallerde, ayni unsurlar için verilen tutarların içerisinde % 4 sözleşme giderleri ve genel giderlerde vardır kabulüyle işlem yapılmalıdır.
§ Aşırı düşük teklif sorgulaması yapılan ihalelerde, ayni unsurların belgelendirilmesi ve belgelendirilen tutar üzerine % 4 eklenmesi gerekir. Bu iddiamıza yönelik düşüncelerimiz bir sonraki başlıkta detayı ile izah edilecektir.
§ Ayni yemek ve yol giderinin kesin tutarlar olarak gösterildiği ihalelerde, ihaleye katılan firmalar bu tutarları ve bu tutarlara eklenecek % 4’leri dikkate alarak tekliflerini oluşturacaklardır.
3. AYNİ GİDERLERE % 4 SÖZLEŞME GİDERLERİ ve GENEL GİDERLER EKLENMELİDİR
Tebliğde yer alan % 4 sözleşme giderleri ve genel giderler oranı gerçekle örtüşmemektedir ve kanaatimizce yasal dayanağı olmayan bir düzenlemedir. 6552 sayılı Torba Yasada yer verilen ve kıdem tazminatlarının idarelerce ödeneceğine yönelik düzenleme de bu oranı anlamsızlaştırmaktadır.
% 4 oranı sadece personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerde dikkate alınmakta, diğer hizmet alımlarında fiili duruma göre hesaplama yapılmaktadır.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerde hangi unsurlar üzerinden % 4 hesaplanacağına yönelik ifadeler şu şekildedir:
“Sözleşme Giderleri ve Genel Giderler: İhale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı ve noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, kıdem ve ihbar tazminatları, ihale konusu işte kullanılacak giyim gideri, oryantasyon (ihale konusu işe uyum) eğitimi gideri, 20/6/2012 tarihli ve 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu uyarınca işyeri hekimliği ve iş güvenliği uzmanı ücreti ile çalışanlara verilecek eğitim gideri, silahlı atış eğitim gideri, özel güvenlik mali sorumluluk sigortası gideri, yaka kartı, önemli bir bileşen olarak değerlendirilmeyen ilaçlama gideri, toplu ulaşım kartı bedeli ve bu nitelikteki genel giderleri karşılamak üzere, birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir işçilik birim fiyatı üzerinden; işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemi/kalemleri için ise çalıştırılacak her bir personelin işçilik maliyeti üzerinden, % 4 oranında hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler teklif bileşeni olarak kabul edilir.”
Bunun haricinde, % 4’ün hangi unsurlardan alınacağına ve hangi unsurlardan da alınmayacağına yönelik başkaca bir düzenleme yoktur.
Düzenlemeye dikkatle bakıldığında, düzenlemenin ilk kısmında % 4 ün alınma gerekçelerine yer verildiği görülecektir. Son bölümde ise “karşılamak üzere” kısmından sonra % 4’ün;
§ Birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir işçilik birim fiyatı üzerinden,
§ İşçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemi/kalemleri için ise çalıştırılacak her bir personelin işçilik maliyeti üzerinden,
hesaplanacağı ifade edilmiştir. Bir ihalede bu kalemlerin her ikisi de bulunabilir. Yani bir temizlik ihalesinde birim fiyat teklif cetvelinde işçilik birim fiyatı yer alacağı gibi, aynı ihalede fazla mesai kalemi açılmak suretiyle işçi sayısı üzerinden teklif alınması uygun görülmeyen iş kalemine de yer verilebilir.
Burada % 4’ün hesaplanacağı matrahın sadece asgari işçilik maliyeti olduğunu ifade etmek düzenlemeyle örtüşmeyecektir. Tebliğin 78.30. maddesinin (a) bendinde asgari işçilik maliyetine yer verilmekte ve bu maliyet içerisinde ayni unsurlara yer verilmemektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından hazırlanan işçilik modülün de % 4’ü asgari işçilik maliyetinde yer alan maliyet bileşenlerine eklemekte, ayni giderler dikkate alınmamaktadır.
Ancak, % 4’ün alınacağı kalemler ifade edilirken asgari işçilik maliyeti kavramına yer verilmemiş, işçilik maliyetinden bahsedilmiştir. İşçilik maliyeti ise asgari işçilik maliyetinden farklıdır.
O halde burada şu sorunun sorulması gerekir: İşçilik maliyeti içerisinde ayni giderler bulunur mu?
Ayni olarak karşılanması öngörülen yemek ve yol giderleri sosyal yardım mahiyetindedir. 4857 sayılı İş Kanunu’nun 50’inci maddesine göre sosyal yardımlar ücretin içerisindedir. 5510 sayılı Kanunda da sosyal yardımların ücret olduğuna yönelik düzenlemeler bulunmaktadır. İşçilik maliyeti ücretlerden oluştuğuna ve sosyal yardımların ücretin bir parçası bulunduğuna göre, ayni olarak karşılanan yemek ve yol giderlerinin işçilik maliyeti içerisinde olduğu noktasında şüphe bulunmamaktadır.
% 4’ün hesaplandığı kalemler ifade edilirken işçilik maliyeti kavramı kullanıldığından dolayı, ayni unsurlar üzerinden de % 4 hesabı yapılmalıdır.
Burada “işçi sayısı üzerinden teklif alınmayan iş kalemi” ifadeleri karışıklığa meydan veriyor gibi gözükse de, bu düzenleme özellikle uygulamadan kaynaklı olarak, işçilik maliyetlerinin işçi sayısı üzerinden alınamadığı hallere işaret etmektedir. Bu hallerin ihalenin tamamı olarak ele alınabilmesi de yine mümkün değildir. Yani içerisinde sadece personel olan, ancak, işçi sayısı üzerinden teklif alınmayacak park bahçelerin bakımı hizmetleri gibi işler için bu düzenlemenin getirildiğini iddia etmek de mevcut gerçeklikle örtüşmemektedir. Çünkü işçi sayısı üzerinden teklif alınmayan işçilik maliyetleri genel olarak bellidir: fazla mesai, ulusal bayram ve genel tatil günleri çalışmaları ve son düzenlemelerle ayni yemek ve yol bedelleridir. Park bahçelerin bakım hizmetinin bu şekilde alınmasında da tabii ki sakınca bulunmamaktadır ama % 4 hesaplanacak girdi unsurlarının personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerde sadece asgari işçilik maliyetine indirgemek düzenlemeyle örtüşmemektedir.
İhalelerde firmaların aşırı düşük teklif sorgulamasına cevap verirken veya kesin rakamlar olarak ayni unsurların belirlendiği hallerde teklif verilirken % 4’ün hangi unsurlardan alınacağı önem arz edecektir.
4. SONUÇ
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, idarelerin bir kısmı tarafından yapılan ayni yemek ve yol düzenlemelerinin sosyal yardım mahiyetinde olduğu ve işçilik maliyetini doğrudan etkilediği kesindir.
Tebliğde % 4’ün hesaplanacağı unsurlar ifade edilirken, matraha işçilik maliyeti konulmuştur. İşçilik maliyeti asgari işçilikten farklıdır ve içerisinde ayni unsurlar da bulunmaktadır. Bu sebeple, işçilik maliyeti içerisinde yer alan ayni yemek ve yol giderlerine % 4 eklenmelidir.
