Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımları İçin Belirlenen Kriterleri Sağlamayan İş Deneyim Belgesi Bu Konudaki İhalelerde Sunulamaz

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2021/339610 İhale Kayıt Numaralı “Eüaş Genel Müdürlüğü Çayırhan Termik Santralı İşletme Müdürlüğüne Ait Santralın İşletilmesi, Bakım-Onarımı, Teknik Temizliği ile İdari Hizmetlerin 24 Ay Süre ve 700 Personelle Yapılmasına Dair Hizmet Alım İşi” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

EÜAŞ Satın Alma ve Malzeme Yönetimi Daire Başkanlığı – İç Satın Alma Müdürlüğü tarafından 16.07.2021 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Eüaş Genel Müdürlüğü Çayırhan Termik Santralı İşletme Müdürlüğüne Ait Santralın İşletilmesi, Bakım-Onarımı, Teknik Temizliği ile İdari Hizmetlerin 24 Ay Süre ve 700 Personelle Yapılmasına Dair Hizmet Alım İşi” ihalesine ilişkin olarak Yenigün Temizlik ve Servis Hizmetleri San. Tic. Ltd. Şti.nin 12.08.2021 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 12.08.2021 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 23.08.2021 tarih ve 38231 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 23.08.2021 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2021/1372 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle,

1) İdarece şikayet başvurusuna verilen cevap yazısında, ihale üzerinde bırakılan istekli tarafından sunulan iş bitirme belgesine konu işin “Elazığ Belediyesi sınırları ve mücavir alan içerisinde kentsel temizlik hizmet alımı işi” olarak belirtildiği, ancak iş deneyimine konu ihale incelendiğinde yaklaşık maliyetin %35’den fazlasının makine ve ekipmanlardan oluştuğu, yaklaşık maliyetin %70’den fazlasının işçilik giderlerinden oluşan bir işten alınan iş deneyim belgesi ile söz konusu iş deneyim belgesinin bir tutulmasının 4734 saylı Kanun’un 5’inci maddesine aykırı olduğu, dolayısıyla ihale üzerinde bırakılan istekli tarafından sunulan söz konusu iş deneyim belgesinin benzer işe uygun olmadığı ve istenilen tutarı karşılamadığı,

2) Başvuruya konu ihalenin maliyetleri incelendiğinde, idarece yaklaşık maliyet hesabında hatalar yapıldığının görüleceği, yaklaşık maliyet hesabının dolayısıyla sınır değerin yeniden belirlenmesi ile sınır değerin altında kalan firmalardan aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi gerektiği,

3) İhale üzerinde bırakılan istekli tarafından sunulan bilanço ve iş hacmine ilişkin belgelerin İdari Şartname’de belirtilen oranları karşılamadığı iddialarına yer verilmiştir.

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

1) Başvuru sahibinin 1’inci iddiasına ilişkin olarak:

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “İş deneyimini gösteren belgeler” başlıklı 39’uncu maddesinde “(1) İş deneyimini gösteren belgelerin istenildiği ihalelerde; teknolojik ürün deneyim belgesinin ve yurt içinde veya yurt dışında kamu veya özel sektörde bedel içeren tek bir sözleşme kapsamında taahhüt edilen ihale konusu iş veya benzer işlere ilişkin olarak;

a) İlk ilan veya davet tarihinden geriye doğru son beş yıl içinde kabul işlemleri tamamlanan hizmet alımlarıyla ilgili iş deneyimini gösteren belgelerin,

b) Devredilen işlerde devir öncesindeki veya sonrasındaki dönemde ilk sözleşme bedelinin en az % 80’inin gerçekleştirilmesi şartıyla, ilk ilan veya davet tarihinden geriye doğru son beş yıl içinde kabul işlemleri tamamlanan hizmet işleriyle ilgili iş deneyimini gösteren belgelerin,

…

istenilmesi zorunludur.

…

(3) İş deneyiminin belirlenmesi amacıyla;

a) Açık ihale usulüyle yapılan ihaleler ile Kanunun 21 inci maddesinin (b), (c) ve (f) bentlerine göre yapılan ihalelerde, teklif edilen bedelin % 25’i ile % 50’si aralığında idarece belirlenecek bir orandan az olmamak üzere,

…

ihale konusu iş veya benzer işlere ait tek sözleşmeye ilişkin iş deneyimini gösteren belgeler ile teknolojik ürün deneyim belgesinin sunulması istenir…” hükmü, 

Aynı Yönetmelik’in “Değerlendirmeye ilişkin esaslar” başlıklı 48’inci maddesinde “(1) İhale konusu iş veya benzer işlerle ilgili tek sözleşmeye dayalı olarak iş deneyimini gösteren belgeler değerlendirmeye alınır. Birden çok iş deneyimini gösteren belge hiçbir şekilde toplanamaz.

(2) İş deneyimini gösteren belgelerde yer alan ancak, ihale konusu iş veya benzer iş kapsamında bulunmayan işlerin tutarları iş deneyiminde değerlendirmeye alınmaz…” hükmü,

Anılan Yönetmelik’in “İş deneyim tutarının güncellenmesi” başlıklı 49’uncu maddesinde “(1) İş deneyimini gösteren belgelerde yazılı tutarlar aşağıdaki şekilde güncellenir:

a) 4734 sayılı Kanun kapsamında ihale edilmiş işlere ilişkin iş deneyimini gösteren belgeler, belgeye konu işin ihale tarihinin içinde bulunduğu aydan bir önceki aya ait endeksin, ilk ilan veya davet tarihinin içinde bulunduğu aydan bir önceki aya ait endekse oranlanması suretiyle bulunan katsayı üzerinden güncellenir…” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dâhil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “…78.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder

…

78.1.3. (Ek madde: 06/02/2018-30324 R.G./6. md.; Değişik madde: 30/09/2020-31260 R.G./18. md.) Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir.” açıklaması,

İdari Şartname’nin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu işin/alımın;

a) Adı: EÜAŞ Genel Müdürlüğü Çayırhan Termik Santralı İşletme Müdürlüğüne ait Santralın işletilmesi, bakım-onarımı, teknik temizliği ile idari hizmetlerin 24 ay süre ve 700 personelle yapılmasına dair hizmet alım işi.

b) Türü: Hizmet alımı

c) İlgili Uygulama Yönetmeliği: Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği

ç) Yatırım proje no’su (yapım işlerinde): Bu madde boş bırakılmıştır.

d) Kodu:

e) Miktarı:

700 kişi ile 24 ay süreli…” düzenlemesi,

Aynı Şartname’nin “İhaleye katılabilmek için gereken belgeler ve yeterlik kriterleri” başlıklı 7’nci maddesinde “…7.5.1. İsteklinin teknolojik ürün deneyim belgesi ya da yurt içinde veya yurt dışında kamu veya özel sektörde bedel içeren tek bir sözleşme kapsamında taahhüt edilen ihale konusu iş veya benzer işlere ilişkin olarak;

a) İlk ilan tarihinden geriye doğru son beş yıl içinde kabul işlemleri tamamlanan hizmet alımlarıyla ilgili iş deneyimini gösteren belgeleri veya

b) Devredilen işlerde devir öncesindeki veya sonrasındaki dönemde ilk sözleşme bedelinin en az % 80’inin gerçekleştirilmesi şartıyla, ilk ilan veya davet tarihinden geriye doğru son beş yıl içinde kabul işlemleri tamamlanan hizmet işlerine ilişkin deneyimini gösteren belgeleri,

sunması zorunludur. İstekli tarafından teklif edilen bedelin % 25’den az olmamak üzere, ihale konusu iş veya benzer işlere ait tek sözleşmeye ilişkin iş deneyimini gösteren belgelerin veya teknolojik ürün deneyim belgesinin sunulması gerekir.

…

7.6. Benzer iş olarak kabul edilecek işler aşağıda belirtilmiştir:

Benzer işler: Personel çalıştırılmasına dayalı her türlü hizmet alımı işi benzer iş olarak kabul edilecektir.” düzenlemesi yer almaktadır.

İhale dokümanı incelendiğinde, ihale konusu işin 700 kişi ile Çayırhan Termik Santralı İşletme Müdürlüğüne ait santralin işletilmesi, bakım-onarımı, teknik temizliği ile idari hizmet işlerinin 24 ay süreli hizmet alımı olduğu, “personel çalıştırmasına dayalı her türlü hizmet alımı” işinin benzer iş olarak belirlendiği, ihalede teklif sunacak isteklilerden teklif edilen bedelin %25’inden az olmamak üzere, ihale konusu iş veya benzer işlere ait tek sözleşmeye ilişkin iş deneyimini gösteren belgelerin veya teknolojik ürün deneyim belgesinin sunulmasının istenildiği anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, Barka Atık Yönetim ve Taşımacılık Limited Şirketinin teklif bedelinin 162.121.079,00 TL olduğu ve 40.530.269,80 TL iş deneyim tutarını sağlaması gerektiği,

Barka Atık Yönetim ve Taşımacılık Limited Şirketinin yeterlik bilgileri tablosunun “Mesleki ve Teknik Yeterliğe İlişkin Bilgiler” satırının “EKAP’ta Kayıtlı Olan İş Deneyim Belgesi” bölümünün  “Belgeye EKAP Tarafından Verilen Sayı” kısmında “2015/90764-1242548-1-1” beyanının yer aldığı,

İş deneyim belgesine konu işin Elazığ Belediye Başkanlığı tarafından gerçekleştirildiği, işin adının “Belediyemiz Sınırları Ve Mücavir Alan İçerisinde Kentsel Temizlik Hizmet Alımı” şeklinde ifade edildiği, işin kabul tarihinin 31.03.2018 olduğu, belge tutarının da 69.312.960,52 TL olarak belirtildiği, işin tanımı kısmında “(belediyemiz sınırları ve mücavir alan içerisindeki  evsel atıkların toplanması ve transfer istasyonuna nakli (yaklaşık 10 km şehir merkezinden uzaklıkta), transfer istasyonunun işletilmesi ve toplanan atıkların düzenli depolama sahasına semitreyler ile nakli ( yaklaşık 30 km transfer istasyonuna uzaklıkta), cadde ve sokakların el ve makine ile süpürülmesi, yıkanması, belediyemiz merkez hizmet binası, ibadethaneler, pazar yerleri, otobüs durakları, terminaller vb. alanların temizliği ve yıkanması gibi kentsel temizlik  hizmet alımı” bilgisinin yer aldığı tespit edilmiştir.

Söz konusu iş deneyim belgesine konu işin personel çalışmasına dayalı bir hizmet alımı olup olmadığı konusunda tereddüt oluştuğundan Kurumca Elazığ Belediye Başkanlığına gönderilen 26.08.2021 tarihli yazıda “…Ekte yer alan ve idarenizce Barka Atık Yönetim Ve Taşımacılık Limited Şirketi adına “Belediyemiz Sınırları Ve Mücavir Alan İçerisinde Kentsel Temizlik Hizmet Alımı” işi için düzenlenen 2015/90764-1242548-1-1 sayılı ve 19.04.2019 tarihli iş deneyim belgesine ilişkin olarak aşağıdaki bilgi/belgelere ihtiyaç duyulmuştur:

1-İş deneyim belgesinin dayanağı olan sözleşme,

2-Alım konusu işin ihale onay belgesi ve yaklaşık maliyet hesap cetveli (işçilik, araç, ekipman vb. maliyet bilgilerini içeren),

3-Alım konusu işte işçilik giderleri haricinde kullanılan araç, makine, ekipman vb. unsurların alım konusu iş olan kentsel temizlik işi dışında kullanılıp kullanılmadığına ilişkin bilgiler,

4) Varsa gerçekleştirilen iş tutarını gösteren son hakediş icmali…”  ifadelerine yer verildiği, 03.09.2021 tarihinde gelen cevabi yazı ve eklerinin incelenmesinden; alım konusu işin konusunun Elazığ Belediyesi sorumluluğunda bulunan yerlerde çöp toplama ve nakli (makine ve ekipman ile araçların yüklenici tarafından sağlanacağı) işlerinin yaptırılması olduğu, iş kapsamında 68 aracın, temizlik iş kıyafetlerinin ve 440 personelin olduğu, alım konusu işte çalıştırılacak personel sayısının birim fiyat teklif cetvelinde belirlendiği, ancak sözleşme kapsamındaki personel maliyetinin işin toplam maliyetinin %70’inin altında olduğu tespit edilmiştir.

Bu itibarla, her ne kadar idarece yukarıda aktarılan Tebliğ’in 78.1.3’üncü maddesinde yer alan açıklamalar göz önüne alınarak söz konusu iş deneyim belgesine konu işin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olduğu ifade edilse de 696 sayılı KHK ile,  söz konusu KHK’da belirtilen idareler dışındaki idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine çıkılmasının engellendiği, iş deneyimine konu işin sözleşme tarihinin 696 sayılı KHK düzenlemesinden önce olduğu, anılan Tebliğ’in 78.1.3’üncü maddesinde yer alan açıklamaların, 696 sayılı KHK kapsamında idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibariyle bu sonucu doğuracak şekilde alım yapmamaları için düzenlenen hükümleri içerdiği, bu doğrultuda Tebliğ’in 78.1.3’üncü maddesinde yer alan açıklamaların da sunulan iş deneyim belgelerine konu işlere personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğini kazandırmayacağı; belgeye konu işlerin personel çalıştırılmasına dayalı işlere ilişkin olup olmadığı değerlendirmesinin Tebliğ’in 78.1’inci maddesinde yer alan açıklamalar kapsamında yapılacağının açık olduğu, iş deneyim belgesine konu işte ise Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.1’inci maddesinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için belirlenen kriterlerin tamamının sağlanmadığı, personel maliyetinin işin toplam maliyetinin %70’inin altında olduğu, dolayısıyla söz konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olmadığı tespit edilmiş olup benzer işe uygun olmadığı, ayrıca söz konusu iş deneyim belgesinin ihale konusu işe de uygun olmadığı anlaşılmıştır.

Diğer taraftan idarenin şikayete cevap yazısında bahsedilmeyen ve Barka Atık Yönetim ve Taşımacılık Limited Şirketinin yeterlik bilgileri tablosunun “Mesleki ve Teknik Yeterliğe İlişkin Bilgiler” bölümünün ikinci satırında “EKAP’ta Kayıtlı Olan İş Deneyim Belgesi” bölümünün  “Belgeye EKAP Tarafından Verilen Sayı” kısmında “2015/57652-1504720-1-1” beyanının da yer aldığı,

İş deneyim belgesine konu işin Seyhan Belediyesi Temizlik İşleri Müdürlüğü tarafından gerçekleştirildiği, işin adının “Seyhan İlçe Belediyesi sınırları içerisinde kent temizliği hizmet alımı” şeklinde ifade edildiği, işin kabul tarihinin 13.01.2020 olduğu, belge tutarının da 64.083.966,78 TL olarak belirtildiği, işin tanımı kısmında “kent temizliği hizmet alımı işi” bilgisinin yer aldığı tespit edilmiştir.

Ancak söz konusu iş deneyim belgesi incelendiğinde 64.083.966,78 TL olan belge tutarının 17.601.659,098 TL’lik kısmının işçilik maliyeti olduğu, dolayısıyla söz konusu iş deneyim belgesine konu ihale kapsamındaki personel maliyetinin de işin toplam maliyetinin %70’inin altında olduğu tespit edilmiştir.

Bu itibarla, 696 sayılı KHK ile,  söz konusu KHK’da belirtilen idareler dışındaki idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine çıkılmasının engellendiği, iş deneyimine konu işin sözleşme tarihinin 696 sayılı KHK düzenlemesinden önce olduğu, anılan Tebliğ’in 78.1.3’üncü maddesinde yer alan açıklamaların, 696 sayılı KHK kapsamında idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibariyle bu sonucu doğuracak şekilde alım yapmamaları için düzenlenen hükümleri içerdiği, bu doğrultuda Tebliğ’in 78.1.3’üncü maddesinde yer alan açıklamaların da sunulan iş deneyim belgelerine konu işlere personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğini kazandırmayacağı; belgeye konu işlerin personel çalıştırılmasına dayalı işlere ilişkin olup olmadığı değerlendirmesinin Tebliğ’in 78.1’inci maddesinde yer alan açıklamalar kapsamında yapılacağının açık olduğu, iş deneyim belgesine konu işte ise Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.1’inci maddesinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için belirlenen kriterlerin tamamının sağlanmadığı, personel maliyetinin işin toplam maliyetinin %70’inin altında olduğu, dolayısıyla söz konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olmadığı tespit edilmiş olup benzer işe uygun olmadığı, ayrıca söz konusu iş deneyim belgesinin ihale konusu işe de uygun olmadığı anlaşılmıştır.